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行政复议决定书

增府行复〔2025〕331号

申请人：王某维。

委托代理人：陈庆林，广东来信律师事务所律师。

被申请人：广州市增城区正果镇人民政府（以下简称"正果镇政府"）。

地址：广州市增城区正果镇正南街80号。

法定代表人：陈坚，职务：镇长。

委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。

第三人：王某中。

第三人：广州某观实业有限公司（以下简称"某观公司"）。

委托代理人：郑东，北京大成（广州）律师事务所律师。

委托代理人：文斌，北京大成（广州）律师事务所律师。

申请人不服被申请人作出的2024增正府行决字第3号《行政裁决书》（以下简称"涉案《行政裁决书》"），向本府申请行政复议，本府依法予以受理，本案适用普通程序审理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销被申请人作出的涉案《行政裁决书》，并支持申请人的裁决申请请求。

申请人称：

一、被申请人作出的《行政裁决书》未围绕听证中归纳的争议焦点论述且未征求各当事人的意见私自变更争议焦点，属于程序违法。

被申请人于2025年1月9日举行听证，听证中，主持人归纳争议焦点：1.申请人是否取得王某然（垣）老祖坟的使用权？2.《解决正果万安园老祖坟协议书》《广州正果万安园商品认购协议书》中王某均的身份代表是？3.《公墓安放证》是取得土地使用权的凭证吗？4.万安园某乐二区某墓地的土地使用权依法应当归谁？各案件当事人围绕争议焦点发表了辩论意见。但在涉案《行政裁决书》中，争议焦点变更为了"申请人凭订《立山坟契约》等是否取得墓地的土地使用权。"且该行政裁决书也根本未围绕该争议焦点展开论述，让人根本看不懂被申请人如何得出申请人不享有万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某号墓位）的墓地使用权这一结论。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百二十六条规定："人民法院应当根据当事人的诉讼请求、答辩意见以及证据交换的情况，归纳争议焦点，并就归纳的争议焦点征求当事人的意见。"被申请人私自变更争议焦点，未征求各当事人的意见，未告知案件当事人围绕这一争议焦点发表答辩意见，属于程序违法，显失公平。

二、被申请人对于本案事实认定错误。

1.被申请人没有明确申请人的行政裁决申请请求。申请人的申请请求为：裁决申请人享有万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某号墓位）的墓地使用权，仅王某源及其后代享有墓地使用权。王某源的父亲王某然（垣）并非死亡后就葬入案涉墓地，而是葬于正果镇某西村农村墓地。1987年1月16日，王某源为纪念其先父王某然（垣），与某西乡人民政府（现某西村民委员会）签订《立山坟契约》。某西村民委员会并未否认该《立山坟契约》的真实性，王某中及某观公司对于案涉墓地取得是依据1987年1月16日《立山坟契约》没有异议，那么自1987年1月16日起，万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某号墓位）的墓地使用权当然归王某源享有，而非王某源的父亲王某然（垣）享有。申请人不否认案涉墓地自1996年被增城市城市建设综合开发公司征用这一事实，申请人并非在本案与广州某观实业有限公司裁决现今案涉墓地所在土地使用权归谁。因王某源的后人王某维认为其享有案涉墓地排他性的使用权，因此需要向被申请人裁决1987年1月16日时，案涉墓地使用权归王某源及其后人所有。但被申请人仅凭某观公司因合法取得案涉墓地的国有建设用地使用权即驳回申请人的申请请求，显然是没有明确申请人的行政裁决申请请求。

2.本案涉及一系列协议，包括1987年1月16日增城县某西乡人民政府《立山坟契约》、1996年7月13日增城市正果镇某西村民委员会《证明书》、2004年3月5日《解决正果万安园老祖坟协议书》、2009年9月17日由万安园（某观公司）核发的《广州正果万安园商品认购协议书》及墓位权证证书等。要想审理清楚本案，必须重点审理上述一系列协议，但裁决书并未对上述协议进行评析。

《立山坟契约》是本案最原始的协议，王某中及某观公司对于案涉墓地取得是依据1987年1月16日《立山坟契约》没有异议，如被申请人需对该协议的真实性考证，应向某西村民委员会发函确认。1996年7月13日增城市正果镇某西村民委员会出具的《证明书》证明为进一步完善案涉墓地，划分四段给王某源某祥地方，但案涉墓地现状只有老祖坟及三段地，被申请人也应当向某西村民委员会及证人增城市城市建设综合开发公司邹某运等人、某西村王某强等人、施工队刁某敏等人、坟主代表王某年（元）发函询问或要求出具证人证言说明案件事实真相。《解决正果万安园老祖坟协议书》《广州正果万安园商品认购协议书》的合同当事人是王某均，没有任何资料显示案涉墓地归王某均所有，也没有任何资料显示王某源授权王某均签订，又因被申请人完全否认凭订《立山坟契约》可以取得案涉墓地的使用权，王某均更无权代表五房人签订《解决正果万安园老祖坟协议书》《广州正果万安园商品认购协议书》。因王某均签订合同行为属于无权代理，《解决正果万安园老祖坟协议书》《广州正果万安园商品认购协议书》应认定为无效。且某观公司也确认，认购书只是形式，不存在某观公司卖给王某均的事实，使用证不属于物权凭证。因此，《解决正果万安园老祖坟协议书》《广州正果万安园商品认购协议书》及墓位权证证书只能证明王某均未取得案涉墓地使用权，但不能否认王某源及其后人未取得案涉墓地使用权。

3.被申请人忽视某观公司的回复意见，固执认定因某观公司合法取得案涉墓地的国有建设用地使用权，王某源及其后人就没有了案涉墓地的使用权。被申请人举行听证后，某观公司回复被申请人："我司对该老祖坟没有支配权，不收取该老祖坟的公墓管理费，仅是从园区规范角度要求需服从我司对正果万安园的统一管理和绿化管护。"从某观公司的回复可以看出，某观公司亦否认其对案涉墓地拥有使用权，那么案涉墓地使用权到底归谁?不归王某源及其后人所有，难道归王某均或他人所有?

三、被申请人对于本案法律适用错误。

继承属于民法范畴，虽然没有明文规定墓地使用权是否可以继承，但是对私权利来说，法无禁止即可为，墓地使用权属于用益物权，是以利用物的使用价值为目的的他物权。因此，墓地使用权可以继承，被申请人认为墓地使用权不可继承属于法律适用错误。

综上，被申请人作出涉案《行政裁决书》程序违法，认定事实错误，适用法律错误且显失公平，申请人申请贵府撤销被申请人作出的涉案《行政裁决书》，并支持申请人的裁决申请请求。

被申请人答复称：

一、被申请人作出的（2024）增正府行决字第3号《行政裁决书》主体正确，程序合法。

《中华人民共和国土地管理法》（2021年版）第十四条第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》（2010修订）第五条第二款和《广东省土地权属纠纷处理条例》（2024年版）第五条均规定个人与单位之间的土地使用权纠纷，由乡（镇）或者县级人民政府调处。被被申请人申请行政裁决其享有万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某 号墓位）的墓地使用权，被申请人作为乡镇一级人民政府具有调处的职权，因此依法有权对申请人的请求进行处理。被申请人受理后，于2024年12月25日向第三人王某中、广州某观实业有限公司（下称"某观公司"）送达了《行政调解及听证通知书》，并附有申请人的《行政裁决申请书》副本及相关证据材料；2025年1月9日上午，经被申请人书面通知，各方参加了由被申请人组织的调解听证会，对相关事实进行了调查和各方证据进行质证；2025年3月7日，被申请人在查明事实的基础上作出涉案《行政裁决书》，并于2025年3月11日、14日依法将《行政裁决书》分别送达申请人与两第三人。

二、被申请人作出的涉案《行政裁决书》事实清楚、证据充分。

经被申请人查明，1987年1月16日，增城区正果镇某西村民委员会（原某西乡人民政府）与王某源签订《立山坟契约》。王某然（垣）被迁移安葬在此地。1996年增城市城市建设综合开发公司征用某西村建公墓。1998年某观公司因出让取得粤（2017）广州市不动产权第10215025号国有建设用地使用权，用途为建设经营性永久公墓园。王某然（垣）墓地在该征收土地范围内。为解决旧墓未能因土地征收而迁移的历史遗留问题，2004年3月5日王某均作为五宗家族代表与某观公司签订《解决正果万安园老祖坟协议书》。2009年9月16日某观公司向作为家族代表王某均核发《公墓安葬证》,即是老祖坟永乐二区某号墓位。以上事实，根据《立山坟契约》《证明书》《关于正果万安园遗留问题的会议纪要》（增府会议〔2003〕39号）、《解决正果万安园老祖坟协议书》《公墓安葬证》《不动产权证》（2017）广州市不动产权第10215025号）等证据查明与认定。

三、被申请人作出的（2024）增正府行决字第3号《行政裁决书》适用依据正确。

申请人凭父亲取得的《立山坟契约》和王某然（垣）墓安葬在该地块上的事实，主张继承了父亲取得的该地块的土地使用权。《广东省土地权属纠纷处理条例》（2024年版）根据第九条规定："当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的不动产权属证明材料；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征收、划拨土地的文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、行政裁决和人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料"，《立山坟契约》并不是取得土地使用权的有效凭证。同时根据物权法定的原则和《中华人民共和国民法典》中没有安葬先人墓地可取得土地使用权和可遗产或权利继承的规定，某观公司因出让合法取得案涉墓地的国有建设用地使用权，《公墓安葬证》不是取得安葬用地的土地使用权合法有效凭证，该安葬证也并未确认王某均取得墓地使用权，故申请人主张享有万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某号墓位）的墓地使用权，缺乏事实和法律依据。因此被申请人作出不予支持的处理决定并无不当。

综上所述，被申请人作出的涉案行政处理决定主体正确、程序合法，事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，请求区府依法驳回申请人的复议请求。

第三人王某中未提交答复意见。

第三人某观公司提交相关证据材料称：

一、围绕申请人王某维就某乐二区某号墓位2024增正府行决字第3号提出的土地使用权争议，被申请人所作出的行政裁决事实认定清楚及法律适用正确，应当予以维持。

二、对申请人王某维所提交的1987年1月16日《主山坟契约》和某西村委会1996年9月13日《证明书》，当中所约定的"纪念坟地"事项早已实际履行完毕，王某然（垣）及妻子赖氏是在1987年5月30日作为王族氏家族廿一世祖合葬到该纪念坟地，王某维的父亲王某源生前对此履约事实清楚知晓且从未提出任何异议，作为已履行完毕务单据的民事契约，不属于《中华人民共和国民法典》规定的遗产范围，故王某维提出的继承主张于法无据且亦与事实不符；某观公司1998年自综合开发公司处接手墓园后，从没有改变过以上历史老祖坟的任何原貌，不存在任何侵犯王某源权益的行为，本案涉及的争议事项实际应当属王某维与王某中等王氏族亲之间的纠纷，某观公司与此无关。

三、某观公司是根据政府部门的安排、尊重当地民风习俗、尊重历史渊源，与作为王某然（垣）以上纪念坟地代表的王某均签订了《解决正果万安园老祖坟协议书》并补处理意见书办某乐二区某号墓位使用证书，对此，增城区民政局在2024年8月2日作出的处理意见书已认定某观公司与王某均之间发生的殡葬业务符合相关规定要求。

本府查明：

申请人王某维为王某源之子，王某源于1997年2月28日在中国香港死亡。

1987年1月16日，增城区正果镇某西村民委员会（原某西乡人民政府）与王某源签订《立山坟契约》。该契约约定："兹有中国香港同胞王某源为纪念其父亲王某然（垣），现要求乡政府转让土名某莱密又名某瓜山知青场右片高压线沿山见下约一百公尺左右给王某源签山坟。经乡政府研究同意，今后在其山坟前后左右土三十公尺内，任何人不得侵犯。其签山坟之地永远属于王某源使用。"

1998年3月20日，原增城市国土局与广东增城某观实业发展有限公司（后更名为某观公司）签订《土地使用权出让合同书》，将位于正果镇某西村马冚约（土名）的土地469.655亩的土地使用权出让给某观公司使用。后某观公司取得不动产权证，证号为粤（2017）广州市不动产权第10215025号，权利类型为国有建设用地使用权，用途为建设经营性永久公墓园。申请人所主张的王某然（垣）墓地在上述出让土地范围内。

2004年3月5日，某观公司为解决包括王某然（垣）等旧墓未能迁移的历史遗留问题，与作为五宗家族的代表王某均签订《解决正果万安园老祖坟协议书》，主要内容为"依据增城市政府的有关文件（增府会议〔2003〕39号文）的精神，为解决万安园内历史遗留老祖坟的问题，在上级政府部门协调下，甲乙方就解决万安园内老坟问题达成如下协议：一、依照增城市政府会议纪要精神，原则上按规定保留每座老坟10平方米，本谐尊重当地的民风习俗的原则，甲方同意乙方要求尽量保管老坟的原貌的请求，具体乙方老坟原统以双方签名确认的红线图为准。二、乙方保证不干涉甲方往老坟红线外的使用。乙方老坟红线外的土地依法归甲方所有，使用权属于甲方，乙方无权干涉。三、经双方确认属于乙方保留的老坟原貌后，乙方保证按甲方提议的公墓规划修整好老坟，乙方修整老坟费用由乙方自理。经双方共同验收合格后，甲方依据增城市政府会议纪要精神向乙方资助10000元，并免收乙方公墓管理费。四、乙方向甲方保证：乙方不再向甲方提出不合符国家政策的前土与后土等类似问题：自觉服从甲方正果'万安圆'的统一规划、管理和绿化管护，维护正果"万安园"形象，爱护正果'万安圆'内的一草一木、寸土寸石。如果乙方违背自己的承带，愿意向甲方承担人民币20000元的违约责任，并赔偿因此给甲方所造成的所有损失……"后双方签订《广州正果万安园商品认购协议书》，某观公司于2009年9月17日向王某均核发《公墓安葬证》，即某乐二区某号墓位。

2023年，王某维向增城区人民法院提起民事诉讼，请求判令王奕明、王桂明、王某中停止侵权，排除妨害，将放置在属于起诉人所有的三段墓地上的骨灰盒迁移走。2023年9月14日，增城区人民法院作出（2023）粤0118民初13242号《行政裁定书》，认为从起诉人起诉的事实理由和诉讼请求来看，起诉人是以侵权为由提起本案诉讼，但判定被起诉人是否侵权的前提条件必须是起诉人拥有涉案坟地的使用权。由此可见，起诉人诉讼请求的本质是土地使用权争议。起诉人仅凭村委会出具的证明，并不足以认定其已取得涉案坟地使用权。起诉人对于案涉土地使用权的相关争议应先向有关行政机关申请处理，本案不属于人民法院受理民事案件的范围，故裁定对王某维的起诉不予受理。王某维不服，上诉至广州市中级人民法院，该院于2023年10月18日作出（2023）粤01民终26673号《民事裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。

2024年9月9日，王某维以王某中、某观公司为被申请人，向正果镇政府提交《行政裁决申请书》，申请事项：请求裁决申请人享有万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某号墓位）的墓地使用权。

2024年12月23日，正果镇政府作出《行政调解及听证通知书》，书面告知王某维、王某中及某观公司于2025年1月9日10时到正果司法所调解室参加调解及听证会。

2025年1月9日，正果镇政府就王某维的裁决申请事项组织调解及听证会，王某维及其代理人、王某中的代理人、某观公司的代理人依法参加。各方在调解及听证会上未能达成调解意愿。正果镇政府根据调解及听证会的内容形成《听证笔录》。

2025年3月7日，被申请人作出涉案《行政裁决书》，认为根据物权法定的原则和《中华人民共和国民法典》中没有安葬先人墓地可取得土地使用权和可遗产或权利继承的规定，某观公司因出让合法取得案涉墓地的国有建设用地使用权，《公墓安葬证》并未确认王某均取得墓地使用权，故申请人主张享有万安园王某然（垣）老祖坟及四段某祥用地（某乐二区某号墓位）的墓地使用权，缺乏事实和法律依据，遂决定：驳回申请人王某维的申请请求。该决定书于2025年3月11日送达王某维、某观公司，于同年3月14日送达王某中。

王某维不服涉案《行政裁决书》，于2025年4月9日向本府申请行政复议，本府于2025年4月16日予以受理。

以上事实有《立山坟契约》《土地使用权出让合同书》《不动产权证》《解决正果万安园老祖坟协议书》《广州正果万安园商品认购协议书》《公墓安葬证》、（2023）粤0118民初13242号《行政裁定书》、（2023）粤01民终26673号《民事裁定书》《行政裁决申请书》《行政调解及听证通知书》《听证笔录》《行政裁决书》、送达回证等证据予以证实。

本府认为：

《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定："土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。"据此，被申请人作为乡级人民政府，具有对个人之间、个人与单位之间土地权属争议作出处理决定的职权。

《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定："土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。"第二十条规定："国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。"第二十七条规定："调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。"第三十三条规定："乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。"本案中，申请人向被申请人提出申请，请求对涉案墓地使用权归其所有的处理，并提交了相关材料。被申请人对申请人的该申请进行调查后，查明包括涉案墓地在内的墓园地块已被征收为国家所有，且该国有土地使用权已依法出让给某观公司，因此被申请人认定涉案墓地的使用权归某观公司所有，并无不当。申请人提交的《立山坟契约》等材料不足以支持其对涉案土地拥有使用权的主张，在涉案土地被征收为国有所有开始，因《立山坟契约》而取得的相关土地使用权利已经灭失。申请人在申请土地权属调查处理过程中提交的其他材料均非上述规章规定的土地权属凭证、批准使用土地的文件等材料，亦无法证明涉案地块的土地使用权归属申请人，因此，被申请人作出涉案《行政裁决书》决定驳回申请人的行政裁决请求事项，并无不当。某观公司受让墓园地块，用于建设经营性永久公墓园，为解决历史遗留问题而将涉案的某乐二区某号墓位给王某均宗族使用，并不等同于将该墓位对应的土地使用权分割转让给了王某均宗族，申请人与王某均宗族的纠纷应为墓位使用权纠纷，申请人应另循途径解决。申请人以《立山坟契约》等材料要求确定涉案墓地的使用权归其所有，于法无据，本府不予支持。

《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定："国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。"本案中，被申请人依法受理申请人的申请，依法举行调解及听证会，在各方当事人调解不成时于法定期限内作出涉案《行政裁定书》，并依法送达各方当事人，程序合法。

综上，被申请人作出的涉案《行政裁决书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。申请人的主张缺乏事实依据和法律依据，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人广州市增城区正果镇人民政府作出的2024增正府行决字第3号《行政裁决书》。

申请人、第三人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向广州铁路运输法院起诉。

二〇二五年五月三十日