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行政复议调解书

增府行复〔2025〕620号

申请人：广州某多化妆品有限公司。

被申请人：广州市增城区应急管理局。

地址：广州市增城区荔城街菜园中路49号。

法定代表人：刘晓威，职务：局长。

委托代理人：钟祥满，该局工作人员。

申请人广州某多化妆品有限公司不服被申请人广州市增城区应急管理局作出的（穗增）应急罚〔2025〕执法一组-8号《行政处罚决定书》（以下简称"涉案《行政处罚决定书》"），向本府申请行政复议，本府依法予以受理，本案适用普通程序审理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销涉案《行政处罚决定书》。

申请人称：

一、我司实际已经完成新上岗从业人员的公司级和班组级的安全教育培训。

据被询问人肖某陈述，其2024年9月作为劳务派遣员工入职我司在上岗前是进行了安全教育培训(在公司大会议室)并且指出是对"所有新入职员工进行的培训"以看视频及讲课方式进行;进入车间正式上岗前，车间主管会继续进行口头宣导，但没有签收书面资料。以上事实有现成执法记录同步录音录像可以证实。

我们认为，安全教育不能仅仅重于形式而在于实质。《生产经营单位安全培训规定》第十二条第二款"生产经营单位应当根据工作性质对其他从业人员进行安全培训，保证其具备安全操作、应急处置等知识和技能"。被询问人肖某在我司的岗位是包装工人，结合其工作性质，主要是负责将化妆品原料装入包装袋/灌内，纯手工没有机械操作，我司亦对其进行了应急处置基本知识的培训，进入车间班组后又口头宣讲了一次，因疏忽没有签收书面材料，但不能否认我司进行了安全教育培训的事实。

再者，所谓三级安全教育培训，通常是指公司级、部门级和班组级的培训，但并非全部公司(尤其是中小民营企业)均设置了三级管理架构，考虑到管理成本的因素，我司采用的是扁平化管理，并没有单独设置生产部，而是由厂长直接管理各生产班组，难道没有部门，也必须进行部门级安全教育培训吗?对法律条文的适用是否过于僵化。

二、我司属初次违法，且未导致生产安全事故，应急管理局现场检查后我们司立即开展了整改工作。

我司是一间化妆品生产、制造企业，平时工作环境没有储存易燃、易爆物品，也不存在特种作业岗位，一线生产员工上岗前均会进行基本的生产安全培训并发放劳保用品(见我司已提交的《劳保用品领用登记表》)，主观上不存在故意违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

我们在现场与执法人员进行沟通时提出能否适用《广东省应急管理部门行政执法免行政处罚清单》第1项的情形免予行政处罚，执法人员告知，由于我司涉及人员10人次以上，所以不适用免予处罚清单的情形。

我们认为，贵局适用《应急管理行政处罚裁量权基准》序号"19"对应的标准--责令改正，处2万元以上3万元以下的罚款，但是结合我司的情况，径直罚款2.5万元将导致个案处罚明显不当。首先，我司不存在完全没有安全教育培训的情形，而是没有进行三级安全教育培训，而之所以没有三级安全教育培训，也并非故意跳过部门级别的培训，而确实是我司没有设立相关部门;第二，我司作为一间中小型化妆品生产企业，本身一线生产岗位多数是手工作业，例如包装工之类的，没有大型机械设备的操作或者特种作业需求，与安全生产危险度较高的煤矿、建筑行业还是有一定区别;最后，我司对贵局的现场执法也很重视，立即按要求进行整改。

《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》(国发〔2024〕5号)指出，行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。贵局可以在不与法律、法规、规章相抵触的情况下，按照《中华人民共和国行政处罚法》关于减轻处罚、不予处罚等量罚规则及过罚相当等处罚原则进行调整适用基准或情形。

执法既要有力度又要有温度，行政处罚法第三十三条明确规定了不予处罚和免予处罚的情形。有一些违法行为的违法性较弱，违法情节比较轻微，没有造成危害后果，且当事人及时改正，尽管也破坏了行政管理秩序，但不必一律给予行政处罚。2022年8月，司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时表示:不在"免罚""轻罚"清单里的轻微违法行为，如果符合行政处罚法，也可以直接适用从轻、减轻、免予处罚规定。

三、经济大环境不好，案涉行政处罚结果将对我司业务产生极大的打击。

我公司从广州市白云区搬迁至增城区新塘镇某兴工业园，并租赁了几层的物业本打算大展拳脚，碰到前些年的疫情导致我司不得不举债经营，退租了部分物业，国内大环境不好，经济下行内卷厉害，能存活到现在实属不易。化妆品行业品牌方委托生产企业之前，一般会查询相关公示信息，此次处罚结果将会严重影响我司企业形象，导致大量订单取消。主管机关要秉公执法，但也不能沦为他人攻击企业的工具。

就贵局检查发现的相关问题，我公司本着"有则改之，无则加勉"的态度虚心接受。并表示以后一定守法经营，加强工作责任心。感谢领导批评教育，恳请贵局撤销行政处罚告知书的内容。

最近施行的《民营经济促进法》规定，行政机关开展执法活动应当避免或者尽量减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置。

申请人是化妆品生产企业，主要业务模式是接受品牌方委托加工生产彩妆并收取加工费，这次行政处罚将会对申请人商誉造成影响，品牌方查阅得知申请人存在生产安全管理方面的行政处罚，会单方解除与申请人委托加工合同，造成申请人客户流失。

我们认为，被申请人应当过罚相当，处罚决定应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的从轻、减轻或者不予处罚情形的，依照其规定从轻、减轻或者不予处罚，本案无论从违法情节、造成损害后果、主观方面等综合因素看，都不是必须采取行政处罚的措施。恳请复议机关从保护民营经济合法权益出发，撤销被申请人作出的处罚决定，避免趋利性执法。

被申请人答复称：

一、被申请人具有作出行政行为的法定职权。

根据《安全生产培训管理办法》第十一条、《安全生产培训管理办法》第三十六条第一项、《中华人民共和国安全生产法》第九十七条以及《应急管理行政处罚裁量权基准》序号19的规定，被申请人作为依法具有安全生产监督管理职权的行政机关，针对申请人存在的长期未按要求开展三级教育培训的违法行为，有权按照上述法律规范及裁量基准的要求，作出对申请人罚款25000元的行政处罚决定。

二、被申请人作出的行政行为具有事实根据。

2024年10月31日14时55分，有群众投诉举报，位于增城区新塘某兴工业园区某号楼的申请人存在未落实安全生产主体责任问题。举报人称其于一个月前应聘入职申请人采购部门岗位，几天前被强制调离至公司生产部工作，上岗前申请人未对其进行三级安全教育、告知其岗位风险以及未对员工进行劳动防护。

2024年12月24日下午，被申请人执法人员到申请人工作场所进行安全检查，在申请人的主要负责人莫某衡以及厂长吴某全陪同下，经对台账资料检查，发现申请人未按要求对劳务派遣员工、新入职劳务派遣员工开展三级教育培训的情况。根据申请人提供的《广州某多化妆品有限公司三级安全培训教材》，申请人的公司级安全培训包括劳动安全卫生法规和管理、生产车间机械设备安全技术知识、生产车间电器安全技术知识、防火防爆、劳动卫生与职业病、劳动保护用品、灭火器材使用、维护知识、医疗救护知识。不包括车间(工段、区、队)级岗前安全培训内容应有的工作环境及危险因素、所从事工种的安全职责、操作技能及强制性标准、本车间(工段、区、队)安全生产状况及规章制度，不包括班组级岗前安全培训内容应有的岗位安全操作规程、岗位之间工作衔接配合的安全与职业卫生事项。申请人对劳务派遣员工仅开展公司(厂)级岗前安全培训，未对劳务派遣员工开展车间(工段、区、队)级、班组级岗前安全培训。同时，申请人的厂长从2024年2月、6月、9月针对新进员工及劳务派遣工的三级安全教育培训向主要负责人提出申请，主要负责人以申请人经济困难、需保证生产等为由推迟三级安全生产教育培训。申请人存在长期未按要求开展三级安全教育培训，未培训人员人数高达21人，事实清楚，证据确凿。对此，执法人员制作了《现场检查记录》（穗增）应急现记〔2024〕执法一组-40号）、《责令限期整改指令书》(穗增)应急责改〔2024〕执法一组-35号，责令申请人就上述问题于2025年1月20日前整改完毕，并发出《询问通知书》(穗增)应急询〔2024〕执法一组-10号、(穗增)应急询〔2024〕执法一组-12号，责令申请人的厂长吴某全对相关文书进行确认和签收。

三、被申请人作出的行政行为符合法定程序。

被申请人在发现申请人涉嫌存在未按要求开展三级安全教育培训后，依法启动立案程序，指派两名执法人员进行调查取证，收集了现场检查记录、询问笔录、相关台账资料等，确保调查过程客观、全面，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》关于案件调查的程序规定。

2025年2月24日，被申请人向申请人直接送达《行政处罚告知书》（文号：（穗增）应急告〔2025〕执法一组-3号），书面告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据《安全生产培训管理办法》第十一条、《安全生产培训管理办法》第三十六条第一项以及《应急管理行政处罚裁量权基准》序号19的规定等具体条款、处罚种类及幅度（罚款25000元），并清晰告知申请人享有陈述权、申辩权（法定期限为收到告知书之日起3日内）。

在完成上述程序并对申请人的权利行使情况依法处理后，被申请人于2025年6月23日作出《行政处罚决定书》（文号：（穗增）应急罚〔2025〕执法一组-8号），决定书载明了违法事实、处罚依据、处罚内容、履行方式、期限及救济途径，并通过直接送达方式交付申请人，由申请人授权人厂长在送达回证上签字确认，送达程序符合《中华人民共和国行政处罚法》及《安全生产执法程序规定》关于文书送达的要求。

四、涉案违法行为不属于轻微违法行为，申请人主张初次违法且未导致生产安全事故与本次处罚无因果关系。

（一）申请人的违法行为不属于轻微违法行为。申请人的违法行为于2024年12月24日被发现，申请人于2025年1月12日书面告知被申请人其已按相关要求完成整改，整改期限不少于20日。同时，2024年度，申请人未进行安全教育培训的从业人员高达21人。依据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十四条之规定"当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：（一）已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（三）受他人胁迫有违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻处罚的其他情形"、参照《应急管理行政处罚裁量权基准》序号19"适用条件:从业人员安全培训的时间少于《生产经营单位安全培训规定》或者有关标准规定，涉及10人次以上的;具体标准:责令改正，处2万元以上3万元以下的罚款"以及《广东省应急管理部门行政执法免行政处罚清单》序号2"适用情形:一般生产经营单位，不存在故意造假，安全生产教育和培训情况记录基本元素总体完整但存在内容不规范、简化、有遗漏等轻微情节的，属初次违法且未导致生产安全事故发生或产生发生生产安全事故的现实危险，7日内整改完毕。"的相关规定，故申请人并无上述从轻或减轻处罚情节。

（二）申请人的违法行为不属于初次违法，而是长期持续的违法状态。结合安全生产领域对"初次违法"的通行认定标准（即"同一领域、一定时间范围内首次实施同类违法行为"），申请人未按规定开展三级安全教育培训的行为，显然不符合"初次违法"的核心特征：1.违法事实的连续性与重复性。经查证，2024年2月、6月、9月，申请人厂长先后三次就新进员工及劳务派遣工的三级安全教育培训向主要负责人提出申请，均被明确拒绝。这意味着，从2024年2月起至案发时，申请人对"未按要求开展三级安全教育培训"这一违法行为始终处于"明知而不为"的状态——违法行为自2024年2月首次拒绝培训申请时即已发生，此后经多次提醒仍持续放任，至案发时已形成长达近一年的持续性违法，而非"首次出现的违法情况"。2.对"初次违法"的实质性否定。行政法意义上的"初次违法"，强调违法行为的"一次性"和"偶发性"。而本案中，申请人的违法并非孤立事件：从违法起因看，其对安全培训义务的漠视具有主观故意；从违法过程看，三次拒绝申请的行为已构成对法定义务的反复违反；从违法结果看，新进员工长期处于未受培训的风险状态，违法状态具有明显的延续性。因此，无论从时间跨度、行为次数还是违法状态的持续性来看，均不符合"初次违法"的认定要件。

综上，申请人违法事实清楚，证据确凿。申请人的行为，不仅不属于初次违法，且"初次违法"本身亦无法成为其免责或减轻处罚的理由。对其违法行为的处罚，既是对法律权威的维护，也是对公共安全的必要保障，具有充分的事实和法律依据。被申请人作出的行政处罚适用法律法规正确、证据充分、程序合法，裁量适当，无越权、滥用职权的行为，申请人所提到的理由并不能作为从轻或减轻行政处罚的依据，特请求驳回申请人复议请求。

本府查明：

2024年10月31日，被申请人收到举报人张某来访反映申请人没有落实安全生产主体责任问题。举报人张某称，张某于一个月前应聘入职该公司采购部岗位，几天前被强制调离至公司生产部工作，上岗前公司没有对张某进行"三级"安全教育、告知其岗位风险以及没有为员工做好劳动防护，申请人更没有按规定设置安全管理人员。

2024年12月24日14时35分至2024年12月24日15时42分，被申请人两名工作人员到申请人处开展现场检查工作，并制作（穗增）应急现记〔2024〕执法一组-40号《现场检查记录》。《现场检查记录》载明，申请人在2024年未对劳务派遣员工进行安全生产教育培训、未对新入职劳务派遣员工开展三级安全教育培训。同日，被申请人向申请人送达（穗增）应急询〔2024〕执法一组-12号《询问通知书》，通知被申请人带齐证件材料接受询问调查；向申请人送达（穗增）应急责改〔2024〕执法一组-35号《责令限期整改指令书》，责令申请人于2025年1月20日前整改完毕。

2024年12月25日10时00分至2024年12月25日11时10分以及2024年12月30日10时11分至2024年12月30日10时40分，被申请人两次对申请人的厂长吴某全进行询问调查。《询问笔录》记载，吴某全称，申请人于2020年搬至增城，主要从事化学原料和化学制品制造业，宋某蓉和莫某衡共同负责公司的全面工作，吴某全是安全管理人员，负责公司的安全生产的台账资料以及生产车间现场的安全生产工作；申请人现有员工80人左右，与公司签订合同的大约30来个员工，其余均是劳务派遣员工，2024年新入职劳务派遣员工共21人；第三方劳务派遣公司已经对新入职劳务派遣员工进行安全教育和培训，申请人在公司一楼大会议室对2024年新入职劳务派遣员工开展公司级的岗前安全教育培训；申请人于2024年对除了新入职劳务派遣员工外的其他员工有开展岗前安全教育培训，主要培训内容是公司的规章制度、岗前操作以及安全生产，这些培训只有培训签到表和培训效果评估表作为台账资料。

2024年12月25日16时00分至2024年12月25日16时16分，被申请人对肖某进行询问调查。《询问笔录》记载，肖某称，肖某是申请人的劳务派遣员工，是2024年9月中旬和安徽泊某公司签订的劳动合同后被派遣至申请人处，在上岗之前在一楼大会议室对所有新入职员工进行了一次入职培训，以视频、教师授课的形式进行，没有进行三级安全教育培训。

2025年2月24日，被申请人作出（穗增）应急告〔2025〕执法一组-3号《行政处罚告知书》，告知申请人申拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，同时告知申请人享有陈述、申辩、要求举证听证的权利及期限，并于同日直接送达申请人。

2025年3月2日，广州市应急管理局作出穗应急行罚延批字〔2025〕013号《广州市应急管理局延长案件办理期限的批复》。批准被申请人将某多公司未对劳务派遣员工开展三级教育培训案办理期限自立案之日起延长至180日。

2025年6月23日，被申请人作出涉案《行政处罚决定书》，认定申请人未按要求对劳务派遣员工开展三级安全教育培训的违法行为，决定对申请人给予罚款贰万伍仟元整的行政处罚，并于2025年6月27日直接送达申请人。

另查明，根据申请人提供三份《培训申请表》，申请人厂长吴某全分别于2024年2月25日、2024年6月1日以及2024年9月26日三次向申请人申请开展2024年度三级安全教育培训，均被申请人总经理莫某衡以陆续有新员工入职、需保证生产以及赶客户货柜的理由要求延后培训。

申请人不服涉案《行政处罚决定书》，遂提出行政复议申请。

以上事实有《现场检查记录》《培训申请表》《现场检查记录》《询问笔录》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》及送达回证等证据予以证实。

根据《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，本机关按照自愿、合法的原则进行调解，当事人达成如下协议:

一、被申请人广州市增城区应急管理局同意将（穗增）应急罚〔2025〕执法一组-8号《行政处罚决定书》的决定内容由"责令改正，决定给予罚款¥25000（贰万伍仟元整）"变更为："责令改正，继续推进整改工作"；

二、申请人对（穗增）应急罚〔2025〕执法一组-8号《行政处罚决定书》的其他内容无异议；

三、申请人已缴纳的25000元罚款将通过政府财政返还。

上述协议，符合法律规定，本府予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第七十三条第一款规定，各方当事人签字或者签章，并加盖本行政复议机关印章后即具有法律效力，本案到此终结。

二〇二五年九月二十九日